不久前广州市商务部门公布的“招商引资20条”引起了广泛关注。作为全市招商体制的一次重大革新，本次改革提出要建立全市招商项目“首谈制”、严控各区通过“政策比价”相互抢项目，强化招商过程中的市级统筹和规范招商秩序。

在近年来中央不断强化构建全国统一大市场、严禁违法违规给予政策优惠的背景下，国内各大城市也在纷纷升级招商引资的相关做法，总体方向跟本次广州“招商引资20条”基本一致，都是强化全市统筹，避免内部无序竞争。例如，佛山就出台政策明确“强化全市招商引资一盘棋，分片区规范统一招商政策”，重庆也提出要强化招商项目统筹，实施重大项目“首谈制”。

因此，未来广州如何真正做到既要各区竞争又要避免无序也成为本次招商体制改革成功与否的关键。

现实中的各区招商竞争

鼓励区域竞争是改革开放以来中国特色社会主义市场经济体制的一大特征。各地政府部门通过对政策、项目、人才等资源的充分竞争，市场效率得以释放，经济发展因此提速。国内著名经济学家张五常曾以“地方政府竞争”理论对此进行总结，将其视为改革开放以后中国经济发展奇迹的重要基础性制度。

对于广州而言，过去二十多年来通过撤市设区等一系列行政区划调整后形成了内部十一区各有所长的竞争格局，中心城区侧重金融商贸和科技研发等第三产业，外围城区则侧重发展汽车、电子制造、高端装备等第二产业，各区在竞争中快速发展，共同缔造了如今广州三万亿GDP的庞大经济体量。

不过，正如一些对地方政府竞争模式的深入分析，当各地招商引资竞争逐步演变成竞相靠超低税率、超低地价和高补贴等特惠政策时，在总量上也容易会出现过度竞争甚至招商内卷，这一现象在广州十一区竞争某些新兴产业时也不同程度的存在。

以广州正在全力发展的生物医药产业为例，今年初公布的《广州促进生物医药产业高质量发展的若干政策措施》提出要“加快推动产业集聚发展，构筑'一核两极'高端生物医药产业空间布局”，这其中的“一核两极”指生物岛、中新知识城和南沙科学城，分别位于黄埔和南沙，但从各区公布的政策看，在上述全市统一布局之外的生物医药产业平台并不鲜见。

作为全市三甲医院数量最多、医疗科研资源丰富的越秀一早提出要打造粤港澳大湾区生命健康产业创新区。2023年越秀区公布的资料显示，截至当年有超2000家生命健康产业相关企业落户，全区还建成多个生命健康创新成果转化服务平台和14个特色产业园区，汇集上万名生命健康高层次人才。

另一个中心城区荔湾也提出要打造粤港澳大湾区医药健康综合试验区，去年底公布的《广州市荔湾区促进医药产业创新发展若干政策》表示将重点打造“一岛一港”医药产业发展集聚区，在海龙围科创区规划建设医药产业园，引导医药企业和创新资源集聚。

白云区也在去年10月召开生物医药产业高质量发展大会，要求全区大力发展健康医疗、生物医药、医工融合、保健康养产业，推动医疗器械制造、医学检验检测、医药商贸流通、技术研发等全产业链发展，把生物医药产业抓出实效、抓出高质量。

在类似的围绕特定产业的招商竞争之下，各区竞相给出的政策补贴也让一些财力较为薄弱的区在兑现承诺时显得吃力，曾有区表示要“砸锅卖铁兑现优惠”。

市统计局在2022年发布的一篇关于厘清广州工业内部发展脉络的文章中建议，“各地各部门在土地使用、高精尖项目引进和布局，以及相关产业的配套设施规划上，均应本着'广州一盘棋'考量，坚决杜绝市内各区的无序竞争而产生的内耗效应，同时防止企业为了享受各种优惠政策而在市内各区之间迁移而影响主业的情况。”

对于当前各区的招商竞争行为，广州市现代城市更新产业发展中心创始院长江浩告诉南都记者，十一区在招商中互相竞争的现象一直都存在，确实有一些区互相竞争存量项目的情况，这在当前的经济管理体制下无可避免，但各区也需要尽量避免单纯出于考核的压力互相挖存量项目，把上级部门鼓励发展的产业全部都搞一遍最后什么都做不精，更智慧的做法是努力做大自己的优势产业，强化长板产业的聚集，而不是只响应政策不顾实际区情去盲目补短板。

全市统筹招商如何真正落实

为了平衡各区过度竞争、强化全市统筹，本次公布的“招商引资20条”也提出了一系列新举措，其中包括其他城市采用的“首谈制”。

根据这一举措，市投资促进部门将根据市级招商项目线索，精准匹配与主导产业、要素环境相适应的区作为项目首谈区，原则上项目首谈区洽谈超过一定期限仍无实质性进展的项目，则由市级部门统筹其他区跟进。

按照这一原则，未来广州在引入产业项目时将优先考虑项目特点和区情的匹配度，尽量把项目匹配给已经形成同类产业集聚的区，通过强化集聚效应促使产业规模按照自身发展的规律持续发展壮大。

此前重庆也采取了类似做法，将总投资额10亿元（外资1000万美元）以上重大产业项目采取首报首谈管理，避免区县同质化恶性竞争。特别是重庆还提出对违反有序竞争、互挖存量项目等违规情况进行约谈、通报，并在绩效考核时予以扣分，增强制度刚性约束力。

作为参考，未来广州在实施“首谈制”时也需要注意政策细节，包括如何认定“实质性进展”，赋予“首谈区”多久的洽淡期限才合适，一旦出现违反“首谈制”的无序竞争行为该如何处置等，只有对这些细节处理恰当才能让“首谈制”真正发挥统筹全局的作用。

“招商引资20条”提出的另一条规范招商秩序的措施是即将研究出台重点产业功能区和各区产业发展重点的指引文件，以此指引各区基于自身比较优势开展项目引进。

早在2021年广州就公布了详细的全市产业地图，将全市12个区（含空港经济区）3~5年内可供开发利用的564个产业用地（总面积超过90平方公里）悉数公布，地图还详细列明了各区入驻的龙头企业信息供意向投资企业参考，引导其向对应的产业集聚区发展，各区已经收储的地块基本上都有适配对口的产业类型。

将这份产业地图和市发改委公布的近三年全市重点建设项目清单对照可以发现，近期全市新引入的产业项目大部分都落在地图所指引的产业平台上，但也有小部分项目并未完全按照地图指引进行布局，比如指引中以现代服务业为主的老城区依然落户了氢燃料电池生产基地项目。

以此作为对照，本次提出的各区重点产业功能区指引如何更好的发挥全市统筹的作用也值得后续观察。

除了采取上述各种加强招商统筹的措施，江浩也建议全市招商管理体制改革还应该继续加强化市场力量和专业机构的参与，广州目前很缺诸葛亮式的高参和店小二式的专业服务机构。

在他看来，以商招商、产业链招商、订单招商、资本招商这些市场化的招商行为比单纯靠行政力量招商更为有效，这些举措广州虽然也有但还需要大幅度加强，“招商不能仅靠政府的力量，光靠体制内各部门大家都累，广州的市场力量很大、各种专业机构服务能力强，这是广州的优势和强项，一定要充分的调动起来一起招商。”