在中央和地方全面清理招商引资税收优惠和财政补贴政策的背景下，政府依托产业引导基金，开展基金招商被认为是有效应对之举。过去基于风险问责制度，导致多地“怕亏损、不敢投”或“宁可错过，不愿投错”。近期，多地积极探索建立国资创投容错机制，鼓励在项目投资上“敢投、放心投”，真正发挥耐心资本的作用。招商平台将对多地政府在基金招商中的创新举措以及实践进行梳理，以供招商参考。

什么是基金招商基金招商又称资本招商，主要是指地方政府通过设立产业投资基金（又称“产业引导基金”），利用基金的专业化运作和资源整合能力，吸引优质项目落地。

产业投资基金有两个概念：一是指各级政府以财政出资设立，具有引导性质的政策性基金，统称为政府投资基金；二是专指由政府主导出资设立的政策性母基金（FOF基金），以股权投资形式与社会资本共同设立子基金。

相对于传统的招商方式，基金招商的特点和优势就是“精准”“高效”。由财政或国资出资的母基金作为引导，通过杠杆效应吸引其它资本成立各子基金，采用市场化方式建立的股权投资基金，为地方产业招商嫁接金融资本、社会资本和产业项目资源。

但是，基金招商属于投资行为，有回报就有一定的风险。过去，对于大部分国资创投机构而言，不可亏损是考核的红线，且每个项目都有严格的保本要求，导致多地在基金招商中不敢真正放开手脚。基于此，地方政府开展基金招商时，完善的投资制度、考核制度至关重要。厘清风险与追责的边界，投亏与追责不为直接因果。一方面是“风险容忍量化”，即容忍投资亏损百分比的设定；另一方面是厘清风险行为的红线，诸如涉嫌商业贿赂、不严格履行程序、项目信息披露不实等。

多地探索“容错机制”的实践

2024年6月，国务院办公厅发布《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（简称“创投17条”），提出优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度；健全符合创业投资行业特点和发展规律的国资创业投资管理体制和尽职合规责任豁免机制，探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。

自此，各地加快“容错机制”探索步伐，地方政策性基金的容亏率最高可达80%。

成都市高新区

7月25日，成都高新区发布全生命周期资本支持服务体系，对各类投资基金明确了亏损容忍的尺度。 

种子、天使、创投、产投、并购基金等政策性基金的容亏率从80%到30%进行设置，市场化基金的容亏率设置为20%，这是全国范围内容忍度最高的容亏尺度之一。

这意味着，在合法合规的条件下，允许子基金及创业公司有不同程度的失败率，营造宽容失败的创业氛围。

北京市东城区

7月5日，北京市东城区财政局印发《东城区政府投资引导基金管理办法》，完善了基金尽职免责条款。 

该办法提出，引导基金应当接受财政、审计等部门对基金运行情况的考核、监督、检查、审计，对于检查中发现的问题按照预算法和《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定予以处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。相关部门及引导基金管理机构工作人员履行职责过程中，符合以下情形的，依法依规依纪免予责任追究：

（一）法律法规、党纪党规和相关制度未明令禁止，或者虽未明确规定但符合中央决策部署和全市工作要求；

（二）基金投资符合中央和市区对政府投资引导基金的重点支持方向和要求，以及符合国家产业政策、市区重点产业布局规划和产业链发展需要；

（三）经过充分论证和尽职调查评估，并按照实际情况履行投资决策程序，不存在违反相关制度和业务流程的情形；

（四）按照法律法规和行业监管要求，建立了相应的风险管理制度并有效执行；

（五）没有为自己、他人或其他组织谋取不当利益、中饱私囊，没有明知故犯或与其他组织或个人恶意串通损害国家利益、公共利益和他人正当利益；

（六）对探索创新、先行先试中非主观故意造成的损失，积极履职尽责，采取合理方式主动及时止损减损，以消除不良影响或有效阻止危害结果扩大。

广州开发区（黄埔区）

6月28日，《广州开发区（黄埔区）科技创新创业投资母基金管理办法》公布，其中特别对广州开发区（黄埔区）科技创新创业投资母基金的绩效评价原则和尽职免责做出了明确的规定。

该办法明确，绩效评价按照基金投资规律和市场化原则，从整体效能和整个生命周期出发，对科创母基金投资年度计划执行情况、社会资本放大作用、产业带动效果等政策目标、政策效果进行综合绩效评价，不对单支子基金或单个项目盈亏进行考核。

科创母基金秉承坚持产业引导、鼓励干事创业、宽容失误的原则，建立管理运作容错机制，对已履行规定程序作出投资决策、进行基金投资且勤勉尽责未谋取私利的，如因不可抗力、政策变动、行业风险或发生市场（经营）风险等客观因素造成投资损失的，不追究受托管理机构及相关人员的责任，不作负面评价。

武汉市

7月26日，武汉市政府发布《关于推进产业基金高质量发展加快现代化产业体系建设的实施意见》。其中明确，在投资决策程序完善的前提下，四种情形可适用尽职免责机制。 

一是参股基金中，主投本市种子期、初创期阶段的亏损，容忍率可达60%；

二是由基金管委会决策的政策性投资，如发生亏损，对武汉基金、江城基金管理主体予以免责；

三是因国家政策调整或者不可抗力等因素，投资未达预期的，予以免责；

四是产业基金考核评价综合考虑整体效能，不对单支母（子）基金或者单个项目盈亏进行考核。

其中，对涉及违法违规、重大过失和其他道德风险的，按照国家有关法律法规规定处理。

广东省

10月1日正式施行的《广东省科技创新条例》明确提出，省人民政府科技、财政、国有资产监督管理等部门对国有天使投资基金、创业投资基金的投资期和退出期设置不同考核指标，综合评价基金整体运营效果，不以国有资本保值增值作为主要考核指标。

湖北省

8月16日《湖北省科技金融质效提升行动方案》指出，省政府投资引导基金对省内科创天使类投资根据政策目标完成情况给予最高100%收益让渡，科创天使投资损失容忍率提高至50%；完善省政府投资引导基金和国资母基金绩效考核评价办法，实施差异化分类考核和尽职免责制度，注重整体效能评价，不对单个项目盈亏和短期收益进行考核。

9月出台的《湖北省国有企业容错免责事项清单（2024年版）》，更是对10种容错免责情形作了明确规定，让国企科技创新“放心闯”。

上海市

８月１日正式施行的《关于进一步推动上海创业投资高质量发展的若干意见》提出，优化国有资本考核与评价机制，建立健全适应创业投资行业特点的长周期考核评价机制，强化“募投管退”全流程管理。落实尽职免责，对科技领域投资未能实现预期目标，但依照国家和本市有关决策、规定实施，且勤勉尽责未谋取私利的，不作负面评价。

多地基金招商的运作模式

合肥市：以投带引+四链融合合肥市产业引导基金的运作模式，其核心是充分发挥国有资本引领作用；重点是聚焦产业发展定位、找准产业链关键环节重点企业进行投资。待项目成熟后，国有资本以市场化方式安全退出，转投其他产业项目，不断拓展地方产业链条。

运作特点

（一）政府顶层规划，选好产业发展方向。合肥以国家战略为指引，强化产业发展顶层设计的前瞻性，坚持政策连续性。并且以“链长制”机制打造政企“双向奔赴”的利益共同体，通过创新政策举措和机制支持，建立产业集群基金丛林。

（二）发挥国有资本引领作用，创新产业投融资模式。一是完善政府资金投入方式，充分发挥政府资金的风向标作用，通过“拨改投”、“借转补”等方式，集中力量办大事；二是依托合肥兴泰、合肥建投、合肥产投等国有专业投资平台，大力开展资本招商；三是形成国有资本退出再投资机制。

（三）“基金+产业链”招商，推动产业招引培育。合肥依托完善的基金丛林和产业链招商体系，进一步推动特色产业做深、潜力产业做大，走出了一条“引进大项目-完善产业链-培育产业集群-打造产业基地”的培育路径。

管理办法

目前，合肥市主要有《合肥市天使投资基金管理办法》、《合肥市创业投资引导基金管理办法》、《合肥市产业投资引导基金管理办法》。

上海市：国资主导、“基金+园区”

上海产业引导基金的国资主导地位特征明显，尤其强调发挥国企担当科创中心建设主力军作用。

运作特点

（一）产业定位明确，以制造业为核心支撑。上海将制造业定位为城市能级和核心竞争力的重要支撑。

（二）基金和园区协同。发挥产业园载体作用，同时上海围绕园区腾笼换鸟、转型升级的具体需求，设立上海园区高质量发展基金，重点投资于园区基础设施

。

（三）推广高质量“基金招商”新模式。2023年上海提出支持社会资本、园区平台、国有资本等参与设立总规模1000亿元的系列产业投资基金，重点用于服务招商引资项目落地。同时鼓励金融机构协助开展招商，鼓励行业龙头、优质企业等通过兼并重组、产权转让等方式吸引新企业、新业务落户。

管理办法

上海政府在支持和推动基金运作方面采取了一系列的政策措施，包括资金直接支持、产业园载体支持、产业政策支持、资本市场支持、人才招引支持等。

苏州市：服务企业全生命周期

苏州市的产业引导基金以苏州国发创投、苏州产投集团为政府引导基金的母基金，迅速吸引社会资本。从企业初期成果转化的天使轮投资，到成长期、成熟期扶优扶强的不同轮次投资，构成了“一整套服务企业全生命周期的政府投资基金组合”。

运作特点

（一）以园区建设为载体，高标准配套基础设施的资金支持。坚持规划先行，力争实现开发区区域规划与主城区城市总体规划相协调、产业发展与基础设施配套相协调、主导产业定位与新兴产业发展相协调。

（二）以营商环境为基础，重视营商环境的打造和维护。苏州将基金发展作为城市发展的重要战略，通过持续不断地出台相关政策支持、优惠措施、人才引进方案、开放合作模式等具体措施，强化营商环境提升。

（三）以产业发展为动力，注重本土硬科技产业培育。实现“以产业吸引基金聚集、以基金促进产业发展”的良性循环。管理办法苏州培育了一批高端制造业：纳米技术、光纤通信技术、优特钢铁、高端纺织等，均处于世界一流水平，而苏州工业园区的生物医药产业竞争力全国第一，人工智能、新一代信息技术、航空制造等领域全国领先。据悉，苏州以这一批高端制造业，形成了资金总规模超2000亿元的产业创新集群发展基金，实现产业资金与高端产业同频共振、协同发展。

杭州市：多渠道基金+基地+招商

杭州市通过各项政策支持以及母基金、国有资本吸引了大量市场化股权投资机构落地，逐步建成天使基金、创投基金、产业专项基金阶段接力的引导基金体系。同时，杭州市近年来以数字经济为核心，倾向投入项目早期阶段，重点投向领域为智能物联、生物医药、高端装备、新材料和绿色能源等产业。

运作特点

（一）多级联动、多渠道出资。杭州市通过省市区多级联动运作，形成“大、宽、全”的政府产业基金体系，有效提高了政府引导基金的出资能力。

（二）基金运作市场化程度高。杭州为浙江省头部私募证券管理人集聚度最高的城市，基金管理人遴选坚持市场化、专业化，政府对外投资坚持“参股不控股”。参股基金按照市场价格向基金管理团队支付管理费，按照“同股同权”的市场化原则约定分配收益。

（三）“基金+基地+招商”产业培育模式，营造良好创投环境。杭州市园区总体发展水平领跑全省，市政府坚持筑巢引凤、腾笼换鸟发展战略，积极打造基金小镇作为招商政策落地的有效载体，引导各类基金入镇汇聚、形成磁吸效应。

管理办法

杭州市政府致力于打造优质营商环境，着力稳定市场主体预期，为企业融资提供“全方位、一站式”服务，依托较为成熟的市场经验、丰富的项目资源和完善的创投机制在股权投资行业发展方面形成比较优势。

地方做好基金招商的思路启示

当土地、税收等传统政策的招商模式已不能适应新形势和新要求时，基金招商模式逐渐成为各地招商引资的探索方向。过去，基金招商中“合肥模式”“苏州模式”等成功案例值得各地借鉴，但不可完全复制。

“懂产业是前提、懂资本是基础”。成功的基金招商关键因素，包括但不仅限于以下几点：

一是基础禀赋、产业优势与投资方向匹配。

二是能够精准把握产业赛道和投资方向。

三是要有效整合产业招商资源。

四是市场化和专业化运作，合理的投资制度与绩效评价制度。

基于此，地方如何做好基金招商？简单梳理四点，如下：

首先是做好深度产业研究，抓住产业投资的关键环节；

其次做好基金招商的顶层设计，构建基金监管及绩效评价体系；

再次，深化与市场化基金机构和GP合作，积极引入优秀的市场化投资机构或基金管理人作为产业基金的运作管理机构；

最后，完善“基金+园区”协同招商模式，鼓励本地上市企业、行业龙头企业参与基金招商，聚焦当地重点园区招商设立主题基金，以“产业投资基金+行业龙头企业+专业投资机构”的模式，开展投行化、专业化招商。

招商平台根据政府招商需求不断创新模式，着力打造设立产业研究中心、金融发展中心、市场渠道中心、国际商务中心，为政府谋划、打造产业项目及产业项目落地提供强力服务支撑。