规划的框架和基本要素一般包括环境和发展条件分析、指导方针和总体思路、目标指标、主要任务、“三个重大”、规划实施等。一个科学的规划，必须从国情实际出发，遵循自然规律、经济规律、社会规律，立足全局和长远战略，准确把握发展大势和阶段性特征，研究提出切实可行的发展目标，聚焦解决发展难题，明确重点任务举措，这样才能更有生命力、更好指导经济社会发展实践。

深入研判内外环境和发展条件

正确分析发展环境，把握国内外发展大势，是制定好规划的前提。规划的第一部分一般是环境分析，主要回顾上一个五年发展成就，论述发展基础，分析面临的形势和存在的问题，预测未来五年的发展趋势。如“十四五”规划的第一章发展环境指出“十四五”时期世界正经历百年未有之大变局，我国发展仍然处于重要战略机遇期，我国已转向高质量发展阶段。

“十五五”时期，外部环境可能更加复杂，不确定性和挑战更多，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，人民对美好生活有更多期盼。要统筹把握好中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，认真分析国际发展环境，准确把握国内经济社会发展的趋势性特征，突出底线思维，增强忧患意识，重点研判可能面临的重大风险挑战，充分挖掘自身优势，在挑战中寻找机遇、创造机遇，维护用好发展的战略机遇期。

认真谋划总体发展思路

发展思路是在对国内外发展环境和发展趋势分析判断的基础上，提出的未来五年发展的指导思想、主要原则、主题主线等总体思路，是国家战略意图的具体体现。从“九五”计划开始，我们强调推动经济增长方式从粗放型向集约型转变；“十五”计划突出把发展作为主题、把结构调整作为主线；“十一五”规划提出以科学发展观统领经济社会发展全局；“十二五”规划提出以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线；“十三五”规划提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，“十四五”规划提出以推动高质量发展为主题，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这些总体思路，对指导经济社会发展发挥了重要的导向作用。

编制好“十五五”规划，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，着眼全面建设社会主义现代化国家，立足我国基本国情和发展阶段，坚持发展第一要务，突出推动高质量发展、保持经济持续健康发展，突出以人民为中心的发展思想，突出以改革创新破解发展难题，实事求是、遵循规律，着眼长远、统筹兼顾提出“十五五”时期发展目标、工作思路、重点任务，给社会良好预期，激励全国上下努力奋进。

科学制定目标指标

规划目标集中体现了发展导向和需要达到的发展水平。发展目标包括定性描述和定量指标。不同发展时期，目标指标的性质不同。计划经济时期，五年计划是指令性的，指标也是指令性的，以产品产量和建设规模的指标为主；在计划经济向社会主义市场经济过渡时期，计划是指导性的，指标主要是预测性的；在社会主义市场经济体制下，规划是宏观性、战略性和政策性的，指标既有预期性的也有约束性的。如“十四五”规划紧扣全面建设社会主义现代化国家的战略安排，提出六方面主要目标，设置了经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障五大类、20个主要指标。这些目标指标充分体现了新发展理念和以人民为中心的发展思想，体现了以提高发展质量和效益为中心的导向。设立明确的发展目标指标，起到了提振信心汇聚民意、促进共同奋斗的作用。

谋划“十五五”规划的目标，要按照总体安排，统筹做好2025年、2035年和2050年发展目标的衔接。指标设定要突出现代化目标导向和发展不平衡不充分的问题导向，与基本国情、发展阶段、客观规律、社会期待相契合，体现以人民为中心的发展思想和高质量发展要求，同时加强与“十四五”规划目标、高质量发展综合绩效评价指标体系等的衔接。既要科学前瞻、尽力而为、激励人心，给社会以良好预期，又要坚持实事求是、量力而行、留有余地。指标测算应充分运用模型工具，采用大数据等手段辅助决策确保目标指标科学合理。

精准谋划重大任务

重大任务举措是规划内容的主体，是实现规划目标的路径和抓手。计划经济时期，主要任务是要完成工农业生产指标和基本建设投资。在计划经济向社会主义市场经济过渡时期，主要任务是保持社会总需求与社会总供给基本平衡，扭转农业与工业、基础工业与加工业比例失调，增加国家财政收入、保持合理信贷规模等。在社会主义市场经济体制下，任务更加丰富，如优化工业结构、加强基础设施建设、完善社会主义市场经济体制、推进新型城镇化、促进区域协调发展等。“十四五”规划要围绕总的目标要求，加强研究事关国家长远发展的大战略，协调跨部门跨行业的大政策，跟踪分析经济运行的大趋势，推动具有全局性影响的跨区域大项目，提出一批关键性任务和创新性举措，统筹谋划各领域发展重点任务，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。

研究提出“三个重大”

重大政策、重大改革开放举措、重大工程和项目是规划重大任务的主要组成部分。特别是重大工程项目，这是规划实施的重要支撑和抓手。“一五”计划提出了集中力量建设苏联帮助我国设计的156个项目，到1957年底，有135个已施工建设，为我国建立独立完整的工业体系、实现社会主义工业化奠定了初步基础。《“十四五”规划纲要》提出了102项重大工程项目，作为规划实施的重要抓手，突出虚实结合，建立实施台账，明确主体责任、时间节点，构建纵横联动的推进机制，定期监测、分类施策予以推进，确保以重点推进带动规划的全面实施。

要认真谋划“十五五”时期经济社会发展的重要支撑，围绕推动经济发展、增进人民福祉、防范化解风险等，研究推出一批重大政策。要继续创新和完善宏观调控，在区间调控基础上加强定向调控、相机调控和精准调控。要不断完善基本公共服务体系，切实保障和改善民生，增强群众获得感。要加强重大风险防控，推动在发展中逐步化解各种风险隐患。要加强政策的协调配合，实现政策组合最优化、政策效应最大化，解决过去有些规划目标与政策工具不协调问题，做到规划定方向、政策作保障。

要围绕增强发展内生动力、激发市场活力，研究推出一批重大改革开放举措，尤其要按照厘清政府和市场、政府和社会关系的要求，聚焦突出矛盾和关键环节，在深化“放管服”改革、打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境上取得更大进展，充分释放市场活力和社会创造力。

要围绕补短板、促升级、增后劲、惠民生，研究推出一批重大工程和项目。推进重大工程项目，不仅要注重提升基础设施水平，还要注重增强产业创新力和竞争力、促进改善生态环境、提高人民群众生活水平，更加注重发挥社会力量作用。

强化规划实施保障

规划蓝图只有落地实施，才能转化为发展实效。在不同发展阶段，规划中“规划实施”部分的内容和要求也不同。在计划经济时期，计划实施主要依靠政府力量，通过党的号召、计划安排、工作部署和政策支撑，确保计划得到实施。在社会主义市场经济体制下，规划的实施主要依靠制定实施年度计划、完善各项政策、分解约束性指标、安排政府投资、编制实施专项规划和区域规划等方式，保障规划目标任务得到落实。这就要求规划内容要更加明确，对规划实施要提出具体要求。

比如“十一五”规划指出，对于规划提出的农业、工业、服务业等的发展方向，利用外资、对外贸易等的发展重点，是对市场主体的导向，主要依靠市场主体自主行为实施；对于规划确定的保持经济平稳较快发展、转变经济增长方式调整优化经济结构等重点任务，主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现；对于规划确定的义务教育、公共卫生、社会保障社会救助、促进就业等公共服务领域的任务，是政府的承诺，各级政府要切实履行职责，运用公共资源全力完成。总的来看，在规划中都有相应内容和要求以保证规划得到有效实施。

“十五五”规划要把抓落实摆在更加突出位置，制定具体方案明确责任分工，确保任务落地。要发挥顶层设计对基层实践的引领、规划、指导作用，鼓励各地从实际出发进行探索，因地制宜，把握好政策界限范围、尺度和节奏。要进一步建立健全规划实施机制，落实规划实施责任，完善监测评估，强化分类实施，健全动态调整和修订机制，完善实施监督考核，加快发展规划立法，提升规划实施效能。