“我要隆重地介绍一下我们的市长何毅，他是1979年11月出生，是全国最年轻的市长之一，而且他是人民大学财政金融学硕博。4年前，他担任安徽省金融监管局局长，作为优秀的金融‘课代表’，在2年前被省委、省政府派到我们黄山担任市长。在他的主导下，我们市本级组建了总规模158.6亿元的8只基金，其中一只是100亿元规模的新兴产业基金。”近日在北京的一场项目路演对接会上，安徽黄山市驻京联络处主任李瑜娟向在场的近百位驻京办、招商局、企业负责人“炫”起了市长和超百亿元规模的投资基金，以显示当地的专业度、实力和诚意。

而浙江永康市驻京招商引才办主任曹张明也随后表示，当地联合普华、、也设立了5只基金，规模达150亿元，而3年内这几只基金将扩展到300亿元，可以为单个项目最高出资1亿元。

《中国经营报》记者在现场注意到，在这场项目路演中，有钱的地方政府说话声音都响亮了许多，而没钱的地方政府，则只能从各自的区位优势、交通优势、产业优势等方面介绍起来。

在外界以往的印象中，各地驻京办最重要的任务是服务和接待老家政府，对接中央各大部委，但如今他们的任务已经将“双招双引”（招商引资、招才引智）列为第一要务。向来隐于公众视线的驻京办系统也从幕后转到台前，甚至是在一线“肉搏”抢项目。

国务院颁布的《公平竞争审查条例》（以下简称“《条例》”）正式实施已有半年之久。根据《条例》，各地政府将被禁止给予特定经营者税收优惠；禁止给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；禁止给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠。这意味着，以往各地通过“返税”“财政奖励”等方式吸引企业落户的方式不再被允许。而这或许是包括驻京办在内的政府机构上阵“肉搏”的原因之一。

摸索至今，各地政府使出浑身解数的效果几何？招商引资又难在哪里？长期以来的“返税”惯例，究竟又为何要被禁止？

01各地驻京机构将招商引资当第一要务

“李总，我又来看您了。您帮我好好看看（项目），我们对接一下，别后期都没有下文了。如果项目合适，我们就带着领导考察考察，之后的合作都是水到渠成的事。”在这场对接会结束后，某地级市驻京办主任拉着一家产业园区负责人攀起了关系，而对方的回复则是“最近太忙了”。而另一位招商办主任又围了上去说：“我们领导就是招商系统升上去的，所以非常懂，最近我们也打算做一只基金。”

类似和企业拉关系、攀交情的场景，近几年在驻京办系统内并不鲜见。

“以前我们驻京办的职责主要是以接待为主，尤其这几年政府的接待也都从简了，以及按照中央的要求，各地驻京办要将招商引资作为第一要务，要服务地方经济发展，但相比杭州那些发达地区，我们其实还停留在传统的招商理念中，领导干部们的观念短时间内还没有转变过来。”中部某市投促主任说，“我们本来就落后，拿什么去赶超人家呢？”

相比于东部沿海发达城市，中西部地区在资金和人才“双缺”的情况下，“招商引资、招才引智”八个字显得异常尴尬。其尴尬的点在于，地方一把手们喜欢的是“招大引强”，但又缺少吸引大企业落户的砝码。

上述投促主任说，所谓的传统招商也就是朋友介绍朋友，他们的朋友圈越大，才能获得更多的商业信息，而商会、老乡、同学、产业中介都是他们的重要资源，然后再去拜访企业，而这意味着效率极低。多位驻京办的负责人总结的方法是：掼蛋多输一点儿，酒要多喝一点儿。

“我们最喜欢的是大型的央国企、世界500强、上市公司，其次是大型的智能、制造企业，或者高科技企业。对于这些企业，我们都是可以一事一议，优惠条件也都是可以量身定做的。”上述投促主任说，“而要想招这类大企业，都是要市长、市委书记，甚至省长、省委书记出面才行。要招商这类大企业，地方政府要拿出资源来交换，毕竟企业是要赚钱的，不赚钱企业不会去。而我们这个层级，就相当于公司的业务员，能招的企业也就是这些大企业的三四级公司。”

“招商最重要的就是钱，要不然企业为什么要过去？地方要不然能为企业节省成本，要不然企业能在当地拿到市场，或者直接给企业钱，这是最立竿见影的。”北京的一家熟悉孵化产业的国企负责人说，“北方、中西部地区的政府都是比较注重眼前利益的，喜欢的都是大企业，因为他们一旦落户就能为当地创造产值、税收、就业。而东部沿海地区的政府更看重潜力和企业所创造的长远利益，毕竟发达地区相对来说财政还是有实力的，另外南方土地资源稀缺，所以更喜欢科技类这些不太占用土地指标的企业。”

02为什么要禁止“返税”？

在招商引资过程中，既然企业看重的是钱，那政府如何给钱，如何成功吸引到企业则是一门学问。多位业内人士向记者表示，欠发达地区多是以极低的土地价格、便利化的政务服务、产业契合度、政府采购等作为谈判筹码吸引企业落户，甚至还会将一些特殊的优质资源包装到一起，起到锦上添花作用。“以前某地政府为了招商引资，还承诺将当地一款知名酒水的分销权给到落户的企业。”一家知名产业园区上市公司市场部负责人说。

但最受企业关注的则是“返税”“财政补贴”等立竿见影的钱。“有的地方政府能全额返税。”上述投促主任说。

北京某投促中心人士表示，“返税”实际上是一门很深的学问，能“返税”的地方一般也被行业内称为“税收洼地”，这些地方往往是较为落后的地区，或是某个省重点支持发展的地区。根据国家的税制，通常来说，企业缴纳的增值税是中央和省政府各拿50%，地级市从省里的50%中再分一半，也就是25%，县一级再从地级市手里分一半，也就是12.5%；所得税是中央拿走60%，省里剩40%，地级市再从剩下的40%中分走20%，县级到手剩下10%；附加税则都是留存地方。

但因为省级层面特别照顾或重点支持发展某地区，可能就会扣除上缴中央的部分，剩下的税收全部或较大比例地直接返给某个地区，所以这两类地区就会拥有较大的税收返还自主权。也正是有了这个自主权，地方吸引大企业落户就有了王牌。地方如果将税收全部返还的话，这是一项巨大的利益，所以吸引力就大，而对地方政府官员来说，招引来了大企业则是政绩。

“现实操作中，地方政府往往是通过招商中介（平台）或税筹公司来和大企业签约，因为地方政府的招商团队往往人手不多，区县或街道的专职招商人员往往只有几个，效率也非常低，所以通过招商平台不仅能提高效率，而且这里面可操作的空间很大，往往‘返税’都流入了个人口袋。所以你会看到各地经济数据都是增长的，经济体量也很大，但是地方财政却没钱。”上述北京某投促中心人士说，“如果是自己家过日子都会算一下今年的收入、支出、剩余，但政府是收支两条线，对外披露往往只谈收入部分，支出部分则是有选择性地说。对于一些地方政府而言，如果我不采取“返税”方式，我的土地放在那里产生不了任何价值，而如果我‘返税’，哪怕我赚1块钱，都是增量。”

其实并不仅此而已。上述北京某投促中心人士进一步介绍，从实践来看，最愿意“被招商引资”到各地去注册分、子、孙公司的则是各类医药大企业，因为这类公司往往有巨大的支出成本用于“开会”，但没有成本发票，通过这些能“返税”的二级、三级、四级“壳”公司，不仅能为母公司开具各类成本发票，而且还能拿到“返税”优惠。所以，近几年医药、健康方面的反腐是重灾区。“正是因为‘返税’导致一系列乱象，所以国家才出台政策予以禁止。目前仍旧有个别地区在这么操作，因为如果一旦全部停止，那有的地方经济数据会非常难看。”

“马太效应将会越来越明显。”上述投促主任说。

03国资基金招商盛行

因为禁止“返税”，不少地方政府失去了这张招商“王牌”。由此，各个地方政府开启了基金招商、股权招商，甚至是“明股实债”招商等新的主流路径，但这条路是否可行，目前尚未可知。

上述产业园区市场部负责人表示，当前招商引资呈现僧多粥少的市场行情。以制造业企业为例，无非就是原材料、资金和市场订单，一般企业都能自己解决市场订单和原材料问题，那么资金是对企业的最大诱惑。所以现在很多地方政府都采用基金招商、股权招商的方式，但能使用这种方式的更多是东南沿海这样有较强财政实力的地方。地方政府要想招引大项目，要有大领导出面接洽、大的资源对接才行。因为大企业被各地争抢，所以他们要的优惠条件也水涨船高，也只有有钱的地方才能给得起，也就是所谓的天然匹配。

上述中部某市投促主任表示，对于沿海发达地区而言，本身财政实力雄厚，所以通过国资进行股权投资能够做到，即便不用政府投资，当地民间资本发达，对于企业来说融资也不是难题。但对于中西部欠发达地区，这条路并不是那么简单。“我们全省基金是2000多亿元，到我们市能分到200多亿元，但是分到各个区县也就20亿元左右，领导喜欢招大引强，但这点基金根本不够。”

即便剔除资金不够的问题，谁去投、谁敢投这笔钱也非常关键。“现在都是终身负责制。毕竟谁又能保证项目只赚不赔？”

“主要领导时间和精力都是有限的，不可能什么项目都过问，所以办事效率也往往大打折扣。”上述中部某市投促主任说，“而且基金主要是在主要领导手上掌控，也只有他才能拍板，所以他说投哪个企业，我们再将他的投资合理化。”

“国资的基金招商虽然都是集体决策，但最后就是以一把手的意见为准，所谓的尽调也都是按照领导意见做的，把领导意见合理化。即便我们作为专家会提供一些意见，但通常不被采纳。”行业内一家公司董事长在受访时说，以前的国资投资并不是很盛行，或者国资往往会和民间资本共同成立一些投资基金，由各方共同决策，但现在因为民营资本多数都套在股市中，或者之前的投资还没有退出，所以现在有钱的就剩下国资了。

正是很多国资忌惮“终身负责制”，往往很多国资在投资时会与企业签订“对赌协议”，以此来规避风险。“现在经济下行，谁也难以保证企业只增长，但因为‘对赌协议’的存在，很多科技公司都被拖垮了。”上述企业董事长说，也有的国资会要求企业在拿到投资后必须回到当地进行投资，形成固定资产，因为这也是地方政府政绩的体现。

“至于国资通过股权投资、基金投资方式来招商引资，最终其投资的效果好坏，现在还未可知，毕竟这是多年以后的事情。”上述北京的国企负责人介绍说，而另外一种是国资既能“规避问责”，同时也能帮助到企业发展的则是“明股实债”，通过领导授意，明面上是国资入股企业，但实际上约定几年后这家企业要回购股份，相当于借钱给企业，而资金成本按照银行活期利息来计算。“理论上，这样钱没丢，也就不用担责，同时还支持了企业发展。但因为这几年经济不好，很多企业一直拖着没有还。”

上述北京某投促中心人士举例说：“一家区级国资天天看项目，但这半年来，真正上会的项目只有一个，而且最终也没有投。”该人士进一步表示，基金投资当前最大的问题还是投资人才的匮乏。中国的投资市场在2008—2010年兴起，发展至今也不过是十几年的时间。到2015年，国家鼓励创新创业，所以兴起了一批创业咖啡店，那时候一个PPT就能融到钱，投资也没有标准，更谈不上风控，投资人看的是创业者的人品。

直到2016年前后开始分赛道投资，基本到2019年投资机构就开始不好融资了，要不然没钱了，要不然又遇到国家严控上市公司，很多投资收不回来。“投资不是说手里有钱就行，而是要真正懂企业、懂行业、懂市场才行，这绝不是去所谓的名牌高校学习就能批量生产的，现实是有钱的不懂市场、企业，懂企业的又没有钱。”

04“包装”成新路径

经济发达地区的政府，为了招商引资可以自筹基金进行投资，那么欠发达地区是否就只能佛系？

多位业内人士向记者表示，通过向中央争取超长期特别国债方式正在被逐渐使用。所谓超长期特别国债，一般指发行期限在10年以上，为特定目标发行的、具有明确用途的国债。超长期特别国债专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，对于地方而言，这笔债务无须偿还，是由中央买单。据财政部数据，2024年我国发行超长期特别国债1万亿元。

广东的一家飞机制造企业近期刚与东部某市签约。该企业投资负责人表示，地方政府通过下属国资企业以土地入股的方式将他们招商至当地，再以土地向银行贷款，有了“自有资金”后，地方的专项基金亦可随之进入，由此完成第一阶段的融资。而第二阶段则是通过向上争取超长期特别国债。

“通常是由企业报给地方发展改革委，再逐级上报至国家发展改革委，由发展改革专家进行评审通过后，再下发到企业，但这基本属于‘撞大运’。企业也可以自己报，但要通过中介进行包装做方案，光这笔设计费就要150万元左右，即便如此目前已经排到几万个项目了。”上述企业投资负责人说，“中西部地区国债配资比例更高，有的项目配资可达到80%。”

上述某行业内公司董事长便深谙此道。他说，此前在为某地方政府招商引资时，为了能将科技项目吸引至当地，便将该科技项目包装进当地的平台公司，从而获得超长期特别国债的支持，再反哺给科技公司。“这对地方政府来说非常重要，因为有了这笔钱，就能进一步融资或者贷款。在这个过程中，也可以把项目盘子做得大一点儿，这样就可以多拿到钱，但也不可能让你无限制，毕竟发改委的评审专家也是很在行的。”

除了高科技在内的“硬项目”可以包装，农业这样看上去不是那么高科技的项目也并未被排斥在外。上述北京某投促中心人士举例说，例如渔业项目在包装时，则不能仅仅说养鱼，而是要包装成周边的水系建设或水质净化，而这是一个较大的工程。

山东某区级招商局局长表示，通过包装国债的方式来争取资金确实是有效果的，当前也算一个招商的方式。