01最新趋势：各地引导基金爆发式增长

延续去年的热度，各地引导基金的设立在2023年上半年呈现“爆发式”增长。母基金研究中心向记者提供的《2023年上半年中国母基金全景报告》显示，2023年上半年，全国范围内新设的政府引导基金共有90家，基金规模达3922亿元，基金数量和规模均超过前两年同期。

报告还显示，从地域分布看，新设母基金所在的地域范围分布较以往更广，如内蒙古、贵州、新疆、云南等地区均有新设母基金。部分省在新设母基金数量方面极为突出，比如，安徽省、广东省、浙江省均有超过10只的新发起母基金。

从存量看，执中数据显示，各省市设立的引导基金数量，位居前五的依次是江苏、浙江、广东、安徽、山东。此外，福建、北京、河南、四川、湖北、江西、陕西、上海等省市设立的引导基金数量都在双位数。

记者注意到，如今不同城市的政府引导基金已经出现分化，新入局者以引导基金的形式撬动和引导社会资本投向本地相关产业，而像浙江、江苏、广东这类“资深玩家”则开始细化产业投资阶段，针对不同的产业，推出功能定位不同、覆盖企业发展全周期的成体系“基金矩阵”。从基金规模看，经济发达的省市仍在引导基金/产业基金出资金额上继续加码，长三角、珠三角地区最为活跃，中西部城市也正迎头追赶。

从资金来源看，记者采访了解到，对于引导基金的新入局者，资金主要来源于地方各级财政，有过几年基金运作经验的地方，则会以“地方财政+国资控股平台”组合作为资金的来源。上述几类“资深玩家”的资金来源则更加多元，除了财政资金、国资平台以外，还有国有企业、大型产业公司/上市公司等。比如，杭州资本有关负责人在接受记者采访时表示，如今杭州市三大千亿基金的资金来源包括注入的存量基金、市财政预算资金、市属国有企业自有资金和其他盘活的存量资金等。同时，杭州创新基金还通过与头部机构、产业资本合作设立“行业母基金”，进一步拓宽出资来源。

不过，随着不少地方财政越发吃紧，地方财政出资的模式越来越难以为继。“现在很多地方都不以引导基金的方式来做招商引资，更多开始转向各地的投融资平台，比如产投、金控这类，他们盘活资金的能力更强一些。”创东方合伙人肖珂对记者表示。

各地频频官宣设立百亿、千亿引导基金，但认缴情况究竟如何？多位业内人士曾向记者表示，许多地方官宣的基金规模和实际落地的并不相符。广东省创业投资协会秘书长肖飞对记者介绍，从广东情况看，省级层面设立的基金资金已经全部到位，而市级层面，东莞、中山、珠海、佛山等地的资金也基本到位，即便暂时没有完全到位，也已经早有预算。但对于几百上千亿的基金，则可能需要通过国企发债来筹措更多资金，因此，机构在申请基金时未必能一步到位。“大部分资金都不会直接趴在账上，只有部分几个亿的小基金，可能会一步到位。”肖飞说。

02政府引导基金：不遗余力招引重大项目

与去年各大小城市频频官宣设立引导基金不同，今年许多地方政府都把工作重心放在了招普通合伙人（GP）和投基金上，各地正把百亿甚至千亿基金矩阵，从一串串数字变成一个个落地的项目。在地方招商引资和转型升级过程中，这些基金矩阵和基金集群正“扛起大旗”，被寄望发挥重要作用。

哪些省市的基金出资最活跃？执中统计数据显示，2023年以来，投资基金数量最多的省市分别是浙江、江苏、安徽、广东、上海。陕西、四川、天津、北京、福建、河南、湖北、湖南、吉林、江西、山东等省市的投资基金数量都在两位数。

比如，作为政府引导基金的重镇之一，浙江省杭州市近年持续加大“出手”力度。杭州资本方面向记者介绍，截至9月底，杭州科创基金累计批复子基金超200只，总规模超过550亿元；已签约设立子基金超160只，协议总规模近500亿元。此外，杭州创新基金参与组建行业母基金、子基金及专项子基金累计规模已超800亿元。

谁能获得政府LP的青睐？执中给记者提供的数据显示，今年以来，获得政府LP出资数量最多的是中金资本，其次是英诺天使基金，并列第三的是基石资本、中芯聚源、达晨财智，而赛富投资基金、金浦投资、东方嘉富、华富嘉业则并列第四，同创伟业、君联资本、松禾资本、东方富海、德同资本等一线知名机构也在今年获得了2家以上政府LP的投资。

记者了解到，有些地方政府LP会优先对国央企背景的基金出资，“国央企旗下的基金到各个地方去募资都有比较大的优势，而且他们的募资金额比较大，很多都是十几亿级别的，母基金的盘子很快就会被分完了。”肖飞对记者表示，如今热门城市的政府LP都被“抢破头”，竞争非常激烈。

此外，地方政府会不遗余力地引进优质项目，即使该项目的耗资已超过单只基金的体量。“比如，近期珠三角某城市引进了一个项目，地方要配资20亿，这笔钱远超母基金账上的金额，但这种情况是可以一事一议的，而且这种情况很普遍。”肖飞表示，这种“一事一议”的资金，多数来自于地方市区县，以及部分国资和市场化资金的多方联动，以专项基金的方式投资并支持重大项目落地。

03政府引导基金：机构风险偏好高度趋同

一边设立基金的同时，各地还加速公开遴选GP。记者根据公开报道不完全统计，截至10月底，有超150个地方国资LP公开遴选基金管理人。发布遴选公告数量最多的地方集中在浙江、北京、深圳、安徽等热门省市。从投资领域看，新能源、新材料、智能制造、生命健康、半导体、先进制造、生物医药等战略性新兴产业和未来产业是普遍聚焦的方向。

然而，这种扎堆投向某几个特定领域的“后遗症”也开始逐渐显现。“我们之前谈好了一个项目，2个亿估值，结果有一个基金拿到了某一线城市区级引导基金的配资，又一直找不到合适的项目，就以3亿的估值抢了我们这个项目。”华南一VC机构负责人对记者表示，热门领域的项目如今已经被哄抢，即便项目算不上很优质，但只要符合地方产业方向的，估值就会水涨船高。

“核心原因在于，在国资LP的引导下，VC/PE机构们的风险偏好和认知都高度趋同，以至于全国热门投资领域的优质项目，以及本地为数不多的优质项目都被争抢。”肖珂对记者表示，比如这两年的“网红”城市西安和安徽，当地的项目估值都已经翻了好几倍。

04母基金是创投高质量发展的基石

中国投资协会副会长、创投委会长沈志群发表致辞时表示，各级政府引导基金已成为中国特色股权投资行业的重要资金来源，尤其在经济下行压力持续加大之下，政府引导基金已经成为支撑和维持股权投资行业艰难运行的重要动能。

母基金投资行业主要包括各级政府设立的各类创业投资、产业投资引导基金，以及国有的民营的企业（上市公司、金融部门、资管机构、企业集团）设立的市场化母基金。根据母基金研究中心提供的数据，截至2023年上半年，我国共有378支母基金，管理资产总规模近4.9万亿元，比2022年底增长6.9%。其中各级各类政府引导基金283支，管理总规模达到3.9万亿元，比2022年底增长8%以上；市场化母基金86支，管理总规模9700多亿元，比2022年底增长2.7%；还有纯S基金9支。

沈志群表示，母基金作为创投行业独立的投资人主体，在我国发展时间不长，但是发展速度很快。尤其是各级政府引导基金，经过近几年的快速增长，已成为中国特色股权投资行业的重要资金来源。特别是在近几年经济下行压力持续加大，行业募资难度日益加剧的形势下，政府引导基金占股权投资基金增量部分的比重达到三分天下甚至占据半壁江山，成为支撑和维持股权投资行业艰难运行的重要动能。随着我国创投行业从管理规模高速度增长进入投资效益高质量发展的新时期，母基金的三大独特功能，包括对社会资金、民间资本的集聚功能，对投资重点、投资阶段的导向功能，对子基金专业遴选的择优功能，将得到越来越充分的显现，母基金在实现创业投资高质量发展新的历史时期，将发挥越来越重要的基石作用。

但是，沈志群也指出，我国母基金投资的发展进程中，还存在值得关注和亟待解决的一系列问题，突出反映在几个方面的明显反差：

一是各级政府设立的各类引导基金发展迅猛，而市场化母基金发展缓慢滞后；

二是国有企业，国有金融机构推动的母基金规模较大，而民营企业和机构推动的母基金规模相对不足；

三是对各类母基金规模的扩张关注度高，甚至互相攀比，而对母基金投资的效益，出资人的利益缺乏足够重视；

四是母基金选择子基金偏重于少量头部的大型管理机构，而对更多“小而专小而精”的基金支持不足；

五是母基金投资方式集中在子基金和直投基金，而投资股权份额转让的S基金数量极少；

六是对政府、国企的母基金管理团队检查考核追责过多过度，而符合创投行业特点的激励和容错（免责）机制未落到实处。

此外，母基金投资发展中还面临其他问题，如政府引导基金如何坚持财政资金以股权投资方式支持企业发展的改革方向，坚持政府基金引导而不主导，坚持不与市场主体争利，避免所谓以“股权财政”替代“土地财政”的误导，妥善处理返投比例、招商要求等；市场化母基金如何培育和壮大稳定的机构出资人和合格的个人出资人队伍。整个母基金投资行业的团队人员如何不断提高精准选择、有效管理子资金的专业能力水平，等等。

沈志群认为，在我国创投行业长期资本供给来源尚未形成之前，政府引导基金担当重要投资主体这种具有鲜明中国特色的股权投资基金出资人格局和资金结构，在短期内不会有根本改变。因此，探索政府引导基金如何实现可持续发展，如何发挥好独特功能尤其紧迫和重要。“粤港澳大湾区应成为股权投资高质量发展先行示范区，母基金发展的有关国家新政和改革举措，也可以在大湾区先行先试，积累经验，推向全国。”沈志群说。

05政府引导基金：迎来存量发展时代

千亿产业基金相继诞生的同时，政府引导基金也迎来了存量发展时代。随着一批早期设立的政府引导基金陆续进入退出期，退出问题开始被摆到台面上。清科研究中心报告显示，2022年处于退出期和延期的基金规模分别为12.97万亿元和1.7万亿元，处于退出期和延期的基金今年持续增长。

政府引导基金如何退出？退出的效果如何？记者采访了解到，大部分地方引导基金退出的效果都不达预期。华东一政府引导基金有关负责人对记者表示，对于投成熟期企业的基金来说，引导基金收回本金的时间中位数约为7年，“基金的流动性差，这个时间不算很理想的，而且DPI（投入资本分红率）往往还不到1。”该负责人表示，对于投早期、甚至天使期的基金来说，退出周期会更长。

肖珂表示：“总体效果不好的原因，一方面是当年的投资策略和方向跟现在相比发生了变化，另一方面，如今整个一级市场基金的退出都比较缓慢，因为大家都更愿意通过企业上市来退出，但这两年资本市场的变化也比较大。”此外，近年投资项目数量不断增加，“千军万马过独木桥”之下，“堰塞湖”现象也就越发显现。

应对这种退出困境，一些地方的引导基金选择了提前离场。上述华东一政府引导基金有关负责人对记者表示，不少地方引导基金会在出资时约定，在基金运作到一定年限就分批或全部退出其所持有的份额，以部分退出或全部退出来回笼资金。

比如，记者了解到，国内某1.5线城市的引导基金就设置了“优先清偿条款”，即与子基金约定，如果在基金运作的第四年退出，其获得的投资收益全部让渡，引导基金仅拿本金离场；若在第四年以后离场，则按照贷款市场报价利率（LPR）计算收取利息及拿回本金。这样既能保障引导基金的出资尽快回笼，也更能吸引社会资本和给予他们更大的盈利空间。

但是，这种退出方式并非放之四海而皆准，变量在于一只基金内的不同出资结构。“一只基金里如果有几个国资，还有社会资本，提前退出问题就比较难办了。”上述引导基金有关负责人表示，一只基金内国资的占比超过50%以上，如果都提前退了，就不太利于社会资本的后续退出。

上述人士坦言，引导基金这种提前离场的退出方式，一般只适用于投成熟期项目的基金，对投早期或天使期的基金则不太适用。因为成熟期项目即便未能如期上市，也可以通过项目回购来实现退出，而早期项目则大多不具备回购能力，基金就无法快速回笼资金。

根据退出情况来决定投资策略，引导基金在投资时也会选择退出效率更高的基金。“名气不一定很大，但募资能力很强，规模也就五六个亿，机构小而美、投得也不错，有那么几个LP会复投，我们再出资20%左右，这就更好提前离场了。”上述引导基金人士给记者讲述其最理想的子基金类型和出资模式。

06政府引导基金新特点

梳理近年来各地相继设立的政府投资基金，呈现多个突出特点：

——突出高质量发展要求。在北京，政府投资基金支持京津冀协同发展类子基金投资京津冀协同发展类项目逾千个，北京市政府和中国移动联合发起设立100亿元的“北京中移数字新经济产业基金”，聚焦数字经济和移动信息现代产业链两大领域进行投资。在广东，产业发展基金始终围绕省重点产业的“智能化”和“绿色化”转型升级两大投资主题，聚焦智能制造、新能源、数字经济等重点领域，目前省产业发展基金在新型显示、智能汽车、5G通信等战略性新兴产业上累计投资278亿元。

——以“母基金群”形态促进产业集群成长。在合肥，政府依托国资平台，联合头部机构共同设立产业基金群，围绕重点产业链的龙头企业，构建几十条特色产业链，直接带动合肥市GDP连续两年超万亿元。四川省宜宾市的政府投资基金深耕锂电产业链，重点围绕龙头企业宁德时代及其上下游扩链成圈、集聚成势，预计2023年全产业链产值突破1200亿元。

投中研究院统计显示，2022年新增各级政府引导基金数量均较2021年同期上升，并且新增省级、市级和区县级政府引导基金数量已超2021年水平近1倍。

——随着产业投向更加精准和集中，对地方基层开展产业招引、基金招商工作进一步提出市场化、精细化的要求，推动地方新型基础设施等硬环境改善以及营商环境系统建设，实现产业发展与营商环境优化的良性循环。

“政府投资基金大多投向特色优势产业和新兴产业，与地方发展规划同频共振。在一些地方，基金投用做到了‘全周期’护航企业成长、‘全链条’塑强产业优势、‘全领域’服务区域发展、‘全方位’保障重大战略，成为推动地方经济高质量发展的重要引擎。”陈旭说。

创新管理，提高财政资金使用效益

随着政府投资基金的蓬勃兴起、不断下沉，一些地方的政府投资基金在运作过程中，也出现政策目标重复、资金闲置和碎片化等问题。为促进基金有序运行，2020年2月，财政部印发《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，对中央和地方政府直接出资的基金提出加强预算约束、严禁变相举债等六项要求。

实践中，各地也创新管理，进一步优化“募、投、管、退”，提高财政资金使用效益，更好服务地方产业升级和高质量发展。

提高投资决策科学性和精准度，广东省相关部门建立专家辅助决策机制。按投资额度对项目的决策权属进行分级，从全国范围遴选建立百人规模的专家库，参与项目立项前和投资决策前的论证。

为构建起有利于优秀企业不断产生、持续成长的基金生态体系，山东省财政通过将创投基金设立门槛降低为2亿元、出资产业基金比例提高到30%、让渡基金收益等措施，吸引带动私募投资基金快速发展。截至2023年6月底，全省在中基协登记私募基金管理人780家、管理基金4009只，全省近八成的创业板IPO企业和超九成的科创板IPO企业在上市前获得过私募股权、创投基金支持。

为提高财政资金使用效益，吉林省推动省级预算执行沉淀资金向基金注资，对现有基金同类合并、同质重组实现资金与资源的适度集中，增强财政资金合力。

为确保基金稳健运营，南京市财政部门对投资进度慢、返投不高的基金，采用“停、缓、退”等方式及时降低出资；对符合退出条件的子基金和直跟投项目，采取资产评估、公开挂牌的方式退出，逐步构建科创基金自体循环机制。截至2022年末，子基金平均投资账面回报倍数达到1.55倍，12个直跟投项目完全退出，投资收益率57.4%。

“在当前财政紧平衡和经济恢复态势下，应按照‘政府引导、市场运作、科学决策’的原则，加强风险防范，提高政府投资基金效能。”中国社会科学院大学教授吉富星认为，在遵循区域产业发展规律基础上，既要量力而行，又要积极有为，做好政府投资基金的顶层设计，支持基金布局适度集中、分层分类发展。

“产业基金总体上投资周期为7—8年，普遍是4—5年投资期和2—3年退出期。目前上一轮投资黄金期的资金正面临退出和寻找新项目、新领域。”陈旭表示，相关的退出机制还需继续完善，比如扩大私募股权和创业投资份额转让平台试点。

“此外，政府投资基金作为引导基金，应秉持‘投小’‘投早’和‘投科技’‘投长期’定位，有效弥补市场失灵。”陈旭说，这一阶段风险较大，社会资本有顾虑，政府资金可以挑大梁。而后期PE阶段的投资机会，应更多让给社会资本。为了与投资定位相匹配，要把对传统财政资金使用和政府投资基金投资的绩效考评区分开来，提高对政府投资基金投资收益的容忍度。

“最近，国家对创投引导连续释放重要信号，多次强调支持民间资本发展创业投资，支持风投等创投基金更好发展。在国家利好信号的引导下，政府投资基金及整个股权投资行业，正在向着一个更长期、更稳健、更可持续发展的状态回归。”上海高金金融研究院资深研究员朱克江说。

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