过去，政府投资基金普遍存在投向高度重叠、社会资本撬动不足、引导作用不尽如人意等问题，甚至影响全国统一大市场建设，需要引起重视，并尽快完善相应的管理和运作机制。

当下，资本招商蔚然成风，各级政府竞相成立政府引导基金，撬动社会资本来推动经济发展。截至2024年上半年，我国累计设立政府引导基金2126只，总目标规模12.82万亿元。在撬动社会资本、弥补市场缺陷、促进科技创新、推动产业升级等方面发挥了积极作用。

一、“产业+基金”模式的底层逻辑与政策导向

1、政策核心：规范与提质并重

国办1号文明确提出“不以招商引资为目的设立政府投资基金”，旨在遏制此前因地方无序竞争导致的重复投资、产能过剩等问题，转而强调基金的差异化、专业化管理。政策要求政府基金聚焦产业链关键环节、科技创新及新质生产力培育，并通过分级管理明确国家、省、区县三级职责：

● 国家级基金：主攻“卡脖子”技术攻关及现代化产业体系建设。

● 省级基金：统筹全省产业布局，制定投资清单并约束下级政府基金设立。

● 区县级基金：仅允许财力充足且具备资源禀赋的地区设立，需上级审批，避免盲目跟风。

2、运作模式：市场化与社会资本协同

国办1号文鼓励“政府引导、社会资本为主”的资本结构，明确产业基金与创投基金的差异化定位。

● 产业投资类基金：聚焦延链补链强链项目，支持成熟企业规模化发展。

● 创业投资类基金：侧重早期科创企业，解决“死亡谷”阶段融资难题。

例如，宁波、佛山等地通过“母基金+直投”模式，联合社会资本设立链主基金，推动生物医药、新材料等产业集聚。

二、“产业+基金”模式的招商新趋势

1、从“抢项目”到“养生态”的转型

传统招商依赖税收优惠或返投条款吸引企业，但国办1号文明确禁止以招商为目的设立基金，倒逼地方政府转向“营商生态培育”。

例如，武汉光谷通过人才基金支持初创科技项目，长沙、杭州则以产业链基金吸引上下游企业落地，形成“因产聚企、因企兴链”的良性循环。

2、产业链招商成为核心抓手

多地以链主企业为核心设立专项基金，通过并购重组整合资源。例如：

● 上海生物医药并购基金联合龙头企业，链接全球资源提升产业链能级；

●苏州8家上市公司发起链主基金，布局全产业链协同创新。

这种模式通过市场化手段实现强链补链，避免行政干预导致的同质化竞争。

3、人才与资本的双向驱动

广东提出“百万英才汇南粤”计划，武汉光谷设立光子基金支持人才创业，上海未来产业基金则通过“资金+孵化器”模式吸引境外科技团队。此类举措将人才引进与基金投资结合，形成“以才引产、以产聚资”的闭环。

作为用“钱”招商的先行者，合肥市以投行思维做产业培育，通过基金招商吸引了维信诺、京东方、蔚来汽车等众多重大产业项目落地，成为“最牛风投城市”，带动当地产业蓬勃发展，一举进入GDP“万亿俱乐部”。

（一）拓宽资金来源

在经济下行期间，地方财政收入减少，“巧妇难为无米之炊”，想要利用基金招商，首先需要考虑的是如何确保有足够的资金来设立和运营招商基金。

1.政府主导，引导播种产业希望

合肥在产业投资初期，投入了大量的政府资金作为引导资金。例如，2008年，在京东方第6代TFT-LCD液晶面板线项目中，合肥市政府承诺由其及其指定的投资平台投入60亿元注册资本金，展现出政府的战略眼光和决心。这种政府资金的投入起到了种子资金的作用，向市场和其他潜在投资者传递了积极的信号。

2.多元聚力，协同共筑产业通途

在当地政府资金的引导下，合肥也开始积极吸引多元资本加入。例如，2020年，在向蔚来抛出合作“橄榄枝”后，合肥牵头拉来了国投招商投资管理有限公司与安徽省高新技术产业投资有限公司等机构进行战略投资，三者分别指定旗下的合肥建恒新能源、先进制造业投资基金、安徽金通新能源基金3个平台来承担投资协议的权利和义务，从央、省、地三方面共同出资支持项目建设。

（二）找准产业定位

设立产业投资基金只是第一步，还需思考该将资本投向何处，通过基金招商促进当地产业可持续发展，形成完整的产业链和产业生态。合肥注重“以需定招”，在投资前对自身产业基础和未来发展方向进行深入研究，形成了“顺着产业链去投资”的发展逻辑。

1.以京东方为锚点，构建电子信息产业链

合肥在家电领域有一定的产业基础，随着家电产业的蓬勃发展，行业出现缺屏的需求。为做强家电产业链，合肥引进京东方为家电企业提供显示面板。在成功引入京东方后，合肥围绕面板产业，陆续引进了一批配套企业，包括玻璃基板、偏光片等相关生产企业，进一步完善产业链，在电子信息产业领域形成较为完整的产业生态。

2.从芯片到新能源汽车，布局未来产业新局面

之后，因驱动含京东方显示面板的数字产品需芯片支持，合肥便投资半导体，与兆易创新合作并成立合肥长鑫，建成国内集成电路的重要产业聚集地。后来，意识到新能源汽车是未来消费电子终端的巨大出口后，合肥基于已有的千亿规模汽车产业链，积极引入蔚来等新能源汽车项目，全力打造“新能源汽车之都”。

（三）完善基金管理

在基金的实际运营中，如何管好基金是重要问题。高效的基金管理运营可以实现精准配置资源、有效控制风险、放大资金效应，实现以基金招商提升政策实施效果，促进产业升级创新。

1.政府领航，科学合理控风险

合肥模式中政府管理主导性强，政府在项目前期进行审慎尽职调查，通过理性决策降低投资风险。组建投资平台产业领导小组，负责产业项目审核把关，同时建立外部企业家和领域专家库，依托专业团队对项目进行论证把脉，确保投资决策的科学性和合理性。

2.专业掌舵，兴泰助力新投资

聚焦数字经济等战略新兴产业，合肥设立了安徽国创兴泰智慧成长创业投资基金与安徽兴新创新促进创业投资基金，两只基金均由兴泰创投担任管理人。兴泰创投是合肥市国资委批准设立的第一家混合所有制私募基金管理机构，具备专业的投资管理经验和团队，能够对科技招商项目进行深入的尽职调查、评估和筛选，确保投资项目的质量和潜力，“国资引领、兴泰管理、市场运作、合肥特色”的基金管理运作模式在合肥形成。

五、关于探寻国资基金新价值的建议

在《指导意见》发布的新背景下，皇姑区在借鉴合肥经验的过程中，必须紧密围绕《指导意见》要求进行调整与优化。

（一）强化资本合作与撬动

《指导意见》指出严控县级政府新设基金和县级政府新设基金管理人；鼓励加强统筹，由省级政府加强本地区基金统筹管理。皇姑区可参考合肥联合央、省、地多方力量参与蔚来项目的做法，吸引多元资本参与投资。积极主动地与省属或市属基金开展合作洽谈，多层级联动；引导社会资本介入，多渠道整合。安排专门的团队或人员对省级政府引导基金、市级政府引导基金和市场基金进行全面且深入的调研，例如，辽宁基金、沈阳市政府投资引导基金等。及时了解其投资方向，掌握投资规模的动态变化，分析其近年来的资金投入趋势以及未来的规划；清晰其现状，包括已投资的项目领域、投资回报率等情况。

（二）精准把握投资方向

精准的产业定位和投资方向可以避免投资播种的零零散散，避免“雷声大雨点小”。《指导意见》强调政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。建议深入分析本地的产业优势和发展需求，确定重点发展的产业方向，基于皇姑区的产业基础、科研实力及“两区”建设目标，可以重点围绕人工智能、大数据、云计算等数字经济产业前沿科技赛道，引导资金精准流向这些具有高增长潜力的产业，形成产业集群效应，推动产业结构优化升级。

（三）打造生态赋能体系

皇姑区在政府投资基金运作方面，应积极摆脱单纯的资金投入角色。一方面，推行“基金+园区”协同模式，针对重点建设的沈阳人工智能产业园等园区，借助产业基金的资金支持、资源整合及战略引导功能，推动园区内企业的孵化、成长与产业集聚，实现筑巢引凤式的产业集聚效果。

另一方面，国资基金应深度挖掘地方政府的资源整合潜能，为所投资企业全方位赋能产业生态。积极携手东北大学、辽宁大学、601所等本地高等院校及科研机构，为企业提供强劲的技术研发助力与丰富的人才资源支撑；主动与上下游产业链企业建立紧密对接关系，全力协助企业畅通供销渠道；进一步优化营商环境。促使企业即便不存在返投强制要求，也会因皇姑区优越的发展环境而自愿扎根于此。

（四）组建专业管理团队

《指导意见》倡导提升专业化、市场化运作水平。皇姑区要以此为准则，强化基金管理团队建设，组建专业的基金投资运作管理人才队伍，通过自主培养、合作培养、公开选聘等方式招引一批专业基金投资人才，发挥皇姑区博士团队的人才优势，选择适合的人才进行培养，打造一支懂经济、懂产业、懂投资的基金招商小分队，并建立完善投资决策流程与风险防控体系。