上海市关于本市推进制造业高质量发展情况的调研报告

上海市人大财政经济委员会

制造业是实体经济的主战场，是经济社会发展的根基所在。市人大常委会始终关注制造业，在连续多年围绕制造业开展监督的基础上，今年又将听取和审议制造业高质量发展专项报告列为重点监督项目。现将有关情况报告如下：

一、调研情况

此次监督是在全球政治经济动荡叠加新冠肺炎疫情对制造业带来巨大冲击的背景下开展的。从4月份启动以来，财经委先后召开多个部门、协会、专家、代表座谈会，实地走访大量企业、园区和机构，广泛听取了各方意见。调研主要特点有：一是突出两个结合。专项监督与“十四五”规划专题调研、常委会领导大调研紧密结合，互相之间有机统一协调推进。二是做到三个坚持。坚持问题导向，查找分析关键瓶颈因素；坚持联动监督，与教科文卫委、部分重点区联动开展调研；坚持内外结合，邀请代表全程参加监督，委托专业机构开展课题研究。三是聚焦四个重点。聚焦产业布局、科技创新、重点区域和重点产业，开展了一系列有针对性的调查研究。

二、基本情况

近年来，本市制造业积极应对内外形势变化，持续发力稳增长、调结构、扩投资，着力打响“上海制造”品牌，2019年全市规模以上工业增加值、工业总产值分别达到9671亿元和34427亿元，战略性新兴产业产值占规模以上工业总产值比重32.4%，加快推进制造业高质量发展取得明显成效。主要做法有：

一是主动承担国家战略，着力发展三大先导产业。本市积极承接国家战略，推进大飞机和支线飞机研发运营、大型邮轮和LNG船开工建设，建成国家集成电路、智能传感器两个制造业创新中心。优化产业空间布局，在全国首创发布产业地图，明确16个区和67个重点区域的产业定位，谋划27个重点行业空间布局。聚焦集成电路、人工智能、生物医药三大先导产业，加快落实三大先导产业“上海方案”，努力实现突破。

二是加强核心技术攻关，提升产业基础能力和创新水平。全面梳理“卡脖子”技术，开展重点领域“补短板”，累计布局约200个科技创新攻关项目。聚焦基础零部件元器件等“五基”领域，实施产业基础再造工程131项，强化产业链固链补链强链。加强产业创新平台建设，布局4家市级制造业创新中心，培育20多家研发与转化功能型平台，形成国家级88家、市级640家、区级1500余家的企业技术中心梯队。

三是推进重大项目引进建设，积极培育发展新动能。健全招商引资机制，搭建招商引资“1+16+X”的工作网络。积极引进总部机构、龙头企业、功能平台等高能级项目，吸引特斯拉、华为等一批50亿元以上的重大项目落地。实施“技改焕新计划”，推进技术改造示范项目507项，带动全市技术改造项目超过3500项。截至今年8月，工业投资已连续30个月保持两位数增长，预计10亿元以上重大产业项目达148个。

四是强化政策协同配合，打造优良产业营商环境。建立市领导联系重点产业机制，强化各部门政策协同，形成工作合力。加强对产业人才的支持，发布重点领域紧缺人才目录。围绕三大先导产业等领域，向国家争取中长期低息贷款、产业对外开放等政策支持，新增人工智能专项资金，设立“上海制造”品牌专项资金。提高产业用地容积率，容积率2.0（标准厂房用地）/3.0（研发用地）上限变下限，有力保障产业发展空间。

同时，也要清醒地看到，今年以来本市制造业正面临异常严峻的形势，受新冠肺炎疫情等多种因素叠加影响，经济运行存在较多不确定不稳定因素，外部供需两端受阻，内部产供销循环受困，制造业企业生产经营困难增多，全球产业链面临重构风险。从调研看，本市推动制造业高质量发展还存在不少瓶颈问题。主要表现在：

一是高端产业引领不够，制造业增长后劲不足。电子信息、汽车制造等六个重点行业增长乏力，占全市规模以上工业总产值的比重始终徘徊在三分之二左右，带动作用逐步减弱。战略性新兴产业规模偏小，2019年占全市GDP比重仅16.1%，对高质量发展的支撑作用有限。

近几年重点布局的三大先导产业成效尚未显现，引领制造业快速发展的互联网经济、数字经济、健康经济等新领域培育不足、聚焦不够。制造业投资多年维持在800到900亿元，仅够维持已有产出规模，难以形成增量。受制于要素成本和政策门槛提升，部分产业还在加速推进投资转移，每年由于产业结构调整造成的工业减量超过1000亿元。据有关部门调查反映，全市重点发展的12条产业链中，汽车、集成电路、航空航天、船舶海工等4个产业链断链风险较大，人工智能、生物医药、机器人等3个产业链也受明显影响。重点行业特别是新兴产业领域头部企业较少，缺乏扎根本土的世界级制造企业，导致企业集群发展缺少“驱动核心”。

二是科技创新策源不足，产业基础能力有待提高。2019年全市制造业研发投入强度1.5%左右，低于先进制造业国家4%的水平（日本4.11%、美国3.93%），特别是基础研究占比与先进城市相比差距较大。知识产权考核导向造成专利申请存在重数量轻质量的问题，2019年PCT国际专利申请数（3200件）与北京（7200件）、深圳（17459件）等地差距较大。国有企业创新机制不活，研发投入强度低于全市平均水平。产学研用利益驱动机制不畅，高校、科研院所科技成果转化动力不足，企业技术创新和科技成果产业化对接途径未有效打通。核心基础零部件、工业软件等“五基”领域“卡脖子”突出，受制程度仍较高。据有关部门梳理，全市重点产业面临“卡脖子”技术200余项，其中对美严重依赖超过半数。部分关键技术和核心工艺与国际先进水平尚有差距，在航空航天、智能制造、海洋工程及高技术船舶等领域的共性基础工艺比较薄弱。作为创新链与产业链的关键环节，本市科技创新研发与转化功能型平台在调动市场主体内生动力、吸引龙头企业参与、集聚各类创新力量开展协同创新、服务中小企业创新创业等方面作用发挥不够。

三是资源配置效率不高，经济密度需要继续提升。上海土地面积约为东京的3倍、伦敦的4倍，2018年东京、伦敦的单位土地产出为上海的五倍多。自2013年以来，本市工业用地年均缩减10平方公里；工业从业人员从369.5万人下降到249.5万人；工业固定资产投资占全市比重从25.5%下降到17.7%；制造业上市企业融资金额占全市比重从54.7%下降到72%，产业要素供给成为制约制造业发展的重要瓶颈因素。上半年，深圳、苏州规模以上工业总产值分别达到15975亿元和15467亿元，高出上海960亿元和452亿元，其中苏州是首次超过上海。深圳经济密度始终高于上海，今年深圳的经济密度、工业经济密度分别达到6.33和14.16亿元/平方公里，分别是上海的2.3和2.7倍。

四是推进机制需要理顺，服务环境亟待优化。市级层面推进制造业发展的机制有待理顺，系统谋划、环境营造和资源力量需进一步加强。受土地、税收、成本等因素影响，有的区发展制造业的积极性不高，部分园区发展制造业的主阵地作用不明显，全社会重视发展实体经济的共识尚未形成。产业服务方面，各区普遍反映项目落地难、落地周期长、企业扩产难的问题，还反映规划留白面积较大，区内企业技改受限，投资审批流程周期较长，个案处理无法解决面上问题，环保政策执行存在“一刀切”现象。同时，产业招商存在重大轻小、喜新厌旧现象，对存量企业的支持和培育不足。社会普遍反映，制造业产业工人地位不高、待遇偏低、培训相对不足，人才落户政策无法跟上发展需要。企业和行业协会反映，受规划、环保因素影响，部分产业链的关键工艺环节如电镀、热处理等在上海已经找不到，对产业协同配套造成一定伤害。

三、意见建议

一是要全力打响“上海制造”品牌，夯实各项目标任务和工作措施。要以此次“十四五”专项规划编制为抓手，坚持二三并举、双轮驱动战略，细化制造业高质量发展的目标任务。发展主线上，要强化高端产业引领、科技创新策源和全球资源配置功能，全力打响“上海制造”品牌；发展目标上，要力争形成联动长三角、服务全国的高端制造业增长极，为建成全球卓越制造基地奠定基础；发展环境上，要不断完善支撑制造业发展的政策环境和法制保障；具体措施上，要咬住年度增长目标，夯实产业部门、各区和园区责任制，层层分解落实，确保全面完成“六稳”“六保”各项任务。要学习深圳做法，在重点产业固链补链强链中探索建立链长制，由市领导分工负责重点产业链，推动解决产业链上的重点难点问题。

二是要强化高端产业引领功能，不断优化制造业布局。本市六大支柱产业提出已近30年，对全市经济的支撑作用有所减弱，制造业重点产业需在新的时期进行创新突破，赋予新的内涵、新的增长动力。目前，以三大先导产业为引领、进一步拓展形成新的六个重点行业的规划思路要深化研究，尽快形成一个更加科学、清晰、前瞻的重点产业发展方案，引导资源更多向高端产业领域集聚，形成扬长避短、攻守兼备的现代产业体系。制造业空间布局要结合2035城市总规，加紧落实到各区域的发展规划中去。例如，要对照产业地图，对于在全市形成以临港新片区为战略增长极，以沿江、临海、沪西产业带为支撑的空间布局要进一步论证优化。要重视长三角地区高端产业的融通发展，充分借鉴德国和日本经验，形成分工合理、各具特色的区域产业空间格局。

三是要聚焦科技创新策源能力，建立协同高效创新体系。要支持各类型创新企业加快发展，加大对民营科技企业技术创新和成果转化的资金支持，为民营企业营造更好的创新环境；继续积极吸引更多外资企业在沪设立研发中心，推动创新要素跨境流动和全球配置上取得新突破；健全有利于国有企业创新的体制机制，完善国企创新责任考核制度，推动国企提升自主创新能力。要重视构建协同高效的创新生态，强调提升科技成果转化应用水平；深化产业基础再造工程，聚焦核心基础零部件、基础材料等“五基”卡脖子领域，推动一批共性、关键技术取得重大突破；着力强化知识产权创造、应用、管理和保护，为企业特别是科技型创新企业发展保驾护航。本市科技创新研发与转化功能型平台建设要以支撑制造业高质量发展为出发点，以产业龙头企业为重要力量，充分发挥平台牵头作用，以市场化方式调动高校、科研院所、企业等各类创新资源，共同围绕制造业及重点产业关键核心技术实现突破，同时为中小企业开展共性技术的研发和服务，培育更多“隐形冠军”，推动制造业高质量发展和全社会的创新创业。

四是要努力提升资源配置效率，加强产业要素资源保障。要着力提升工业经济密度，借鉴深圳等地的做法，全面开展资源利用效率评价工作，差别化配置土地、能源、政策和公共服务资源，加快“腾笼换鸟”，推动产业升级转换和土地利用结构优化。土地方面，要加强产业用地供给，确保好项目有空间，建议市级层面加紧研究工业用地二次开发管控办法，探索将规划工业用地划定为“工业用地保护线”，遏制工业用地流失现象。人才方面，要切实提高一线产业工人地位，建议完善市级产业工人队伍建设推进机制，编制产业工人队伍培养规划；完善重点领域技术人才紧缺目录，重视领军人才培养，培育企业家人才和保护企业家合法权益；研究完善适度放宽人才落户和提高产业工人待遇的有关政策。资金方面，要强化产融深度合作，从产业基金、专项资金、制造业企业上市、发债、资产证券化等，多层次增强财政、金融支持制造业发展的力度。

五是要理顺推进体制机制，促进政府再造和市场培育。要处理好政府和市场之间的关系，形成政府和市场主体共同推进制造业高质量发展的良性互动机制。要着力培育卓越企业，特别是像华为、比亚迪、小米这样的世界级领军企业，通过头部企业带动产业生态链协同发展。要高度重视中小制造企业技术改造和转型升级，加大战略性新兴产业培育，推动大中小企业融合发展，打造一批具有核心竞争力的“专精特新”小巨人企业。各区要按照产业分工，找准自身定位，明确各自主导产业推进差别化发展；市级层面要根据定位，给予各区发展制造业差别化的财税补偿。政府要积极做好产业规划和环境营造，要看清楚、想明白、做到位，密切关注制造业强国的一举一动，厘清存在的关键瓶颈问题和突出短板，谋划好今后30年上海制造业的发展方向、目标、重点和路径，营造宽松的创业创造氛围，用足用好各种资源，为企业和各类人才发展提供更加有竞争力的环境。

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