11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。具体来看，新PPP机制在六个方面有重大创新。

一、新机制解决了过去十年中PPP项目实施过程中政府管理部门的困惑，明确规定由国家发改委领导政府和社会资本合作的管理责任，地方各级人民政府负责主体责任，地方各级发改部门负责项目管理，财政部门负责预算，政府可以依法授权行业主管部门和事业单位作为PPP项目的实施机构。这一举措使政府管理部门各司其职，为PPP项目提供了稳定预期，确保其在法律框架和管理体制下正常运行。

二、在过去，政府和社会资本合作与特许经营模式各自发展，分别在两条不同的轨道上运行，这导致了关于PPP与特许经营关系和规则适用的争议和矛盾。新机制将PPP与特许经营合二为一，明确规定政府和社会资本合作项目全部采用特许经营模式来实施。具体而言，PPP项目可以采用BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等不同实施方式。项目实施机构需要根据可行性研究报告编制特许经营实施方案，进行可行性论证，依法合规通过公开竞争方式选择特许经营者，签署特许经营协议。

三、以往的PPP项目回报机制涵盖了政府付费、可行性缺口补助和使用者付费等多种方式，其中政府付费占了相当大的比例，有些项目实际上是政府支付，从而增加了政府的潜在债务风险。

新机制要求政府和社会资本合作项目应重点关注使用者付费模式，确保项目运营收入能够覆盖建设和运营成本，并具备一定的投资回报。

政府不应通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等方式使用财政资金来填补项目建设和运营成本。

此外，新机制严格禁止以提前终止合同的方式将特许经营变成类似建设-移交（BT）方式的举债行为。

对于已有的法规和政策中明确规定的财政支持渠道，新机制允许项目争取国家支持资金，但必须在合法合规的前提下进行，政府只能在建设期提供投资支持，而项目运营期间只能按规定提供运营补贴，不能补贴建设成本。

四、以前的PPP项目中，尽管有民营企业的参与，但央企和地方国企占据了大部分社会资本的比例，这与吸引社会资本参与基础设施建设和提供公共服务的初衷不符。

为了激发民间投资的活力，《新机制》根据项目的特性进行分类，采取不同的政策措施。

对于市场化程度高、公共属性较低的项目，要求由民营企业独资或控股。（如垃圾固废处理、垃圾焚烧发电，公共停车场，农业废弃物资源化利用，旅游农业等项目）

对于与国计民生关系密切、公共属性较高的项目，民营企业应占有项目公司的股权比例不低于35%。（如污水处理，城镇供水、供热、供气，城际铁路，智慧城市，数据中心等项目）

对于涉及国家安全、具有自然垄断性质的项目，也要积极鼓励民营企业的参与。（如投资规模大、建设难度高的收费公路项目，城市地铁、轻轨和市域铁路项目，民用运输机场项目，油气管网主干线或支线项目等）

此外，新机制还发布了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，对清单之外的项目也鼓励民营企业参与。这一清单将根据实际情况进行动态调整。

五、《新机制》规定特许经营期限原则上不超过40年，对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目，可以根据实际情况适当延长，但必须遵守法律法规的规定。

特许经营期限的确定将考虑国家规定、项目建设投资、运营成本和投资回收期等因素，以充分保障特许经营者的合法权益。

六、《新机制》要求地方各级发改部门必须严格遵守投资管理程序，按照法律法规履行项目审批、核准和备案的职责，以确保项目的合法性和规范性。如果已经完成审批备案手续的项目出现重大变更，例如建设地点、主要建设内容或建设标准的变更，应当向原审批和核准机关报告，重新履行项目审批和核准程序，有必要的情况下还需要重新进行特许经营模式的可行性评估和实施方案审核。

对于一直以来未明确规定的项目立项变更手续问题，《新机制》明确规定，一旦特许经营项目的法人确定后，如果需要更改项目法人，以使其与前期审批、用地、规划等手续中的项目法人保持一致，必须按照法律程序进行项目法人的变更手续，同时实施机构应提供必要的支持和便利。（招商洞察编者按）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻落实。

国务院办公厅

2023年11月3日

关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见

国家发展改革委 财政部

政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，现就规范实施政府和社会资本合作新机制（简称新机制）提出如下指导意见。

一、准确把握新机制的总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，统筹发展和安全，规范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行。

（一）聚焦使用者付费项目。政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

（二）全部采取特许经营模式。政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。

（三）合理把握重点领域。政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

（四）优先选择民营企业参与。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称清单，见附件）并动态调整。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。

（五）明确管理责任分工。国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构（以下简称项目实施机构），负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。

（六）稳妥推进新机制实施。把握好工作力度、节奏，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。

二、规范推进建设实施

（七）严格审核特许经营方案。对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出（服务）方案。在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证；必要时可委托专业咨询机构评估，提高可行性论证质量。

（八）公平选择特许经营者。项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者（含特许经营者联合体，下同）。应将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序。根据国家有关规定和项目建设投资、运营成本、投资回收年限等，合理确定特许经营期限，充分保障特许经营者合法权益。特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。

（九）规范签订特许经营协议。项目实施机构与特许经营者应在法律地位平等、权利义务对等的基础上签订特许经营协议。需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。特许经营协议应明确项目实施范围、产出（服务）质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等内容，约定双方的权利、义务和责任。

（十）严格履行投资管理程序。对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。规范履行项目调整程序，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作。特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。

（十一）做好项目建设实施管理。特许经营者应做深做实项目前期工作，严格按照有关规定优化工程建设方案，合理安排工期，有效控制造价，保障工程质量，做好运营筹备。对地质条件复杂、施工风险较大、存在维修养护困难的项目，应完善勘察和施工设计，强化建设风险控制，防止项目烂尾。项目建成后，应依法依规及时组织竣工验收和专项验收。需要试运行或试运营的项目，应在投入试运行或试运营前符合相应要求并取得试运行或试运营许可。

三、切实加强运营监管

（十二）定期开展项目运营评价。项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率。项目实施机构应将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有关规定开展绩效评价。

（十三）惩戒违法违规和失信行为。如特许经营者存在违反法律法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，造成重大质量、安全事故或突发环境事件等情形，有关方面应依法依规责令限期改正并予以处罚。对提供的公共产品、公共服务不满足特许经营协议约定标准的，特许经营者应按照协议约定承担违约责任。依法依规将项目相关方的失信信息纳入全国信用信息共享平台。

（十四）规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。在特许经营协议有效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债；拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。

（十五）建立常态化信息披露机制。项目实施机构应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开。

四、加大政策保障力度

（十六）加强组织实施。各地区要压紧压实主体责任，完善工作机制，精心组织实施。各有关部门要强化协同联动，明确政策规定，加强实施监管。国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施政府和社会资本合作项目，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，营造良好制度环境。

（十七）做好要素保障和融资支持。支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

（十八）支持创新项目实施方式。鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目更好实施。特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。

附件：支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）

支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单

（2023年版）

一、应由民营企业独资或控股的项目

（一）环保领域

1.垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目

（二）市政领域

2.园区基础设施项目

3.公共停车场项目

（三）物流领域

4.物流枢纽、物流园区项目

（四）农业林业领域

5.农业废弃物资源化利用项目

6.旅游农业、休闲农业基础设施项目

7.林业生态项目

（五）社会领域

8.体育项目

9.旅游公共服务项目

二、民营企业股权占比原则上不低于35%的项目

（一）环保领域

10.污水处理项目

11.污水管网项目

（二）市政领域

12.城镇供水、供气、供热项目

（三）交通运输领域

13.城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路，铁路客货运输商业类、延伸类业务项目

14.收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）

15.低运量轨道交通项目

（四）物流领域

16.机场货运处理设施项目

17.国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地项目

（五）水利领域

18.具有发电功能的小型水利项目

（六）新型基础设施领域

19.智慧城市、智慧交通、智慧农业、智慧能源项目

20.数据中心项目

21.人工智能算力基础设施项目

22.民用空间基础设施项目

三、积极创造条件、支持民营企业参与的项目

（一）交通运输领域

23.列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的铁路项目

24.投资规模大、建设难度高的收费公路等项目

25.城市地铁、轻轨和市域（郊）铁路项目

26.民用运输机场项目

（二）能源领域

27.农村电网改造升级项目

28.油气管网主干线或支线项目

29.石油、天然气储备设施项目

（三）水利领域

30.具有发电功能的大中型水利项目