近期，据公开报道，各地方政府正密集学习并部署贯彻落实国务院颁布的《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展的若干措施》，与之相配套的《公平竞争审查条例》（以下简称：“条例”），将于8月1日起正式施行。条例从四个方面明确了19项政策措施不得包含的内容，应该说建立了一个涵盖经营主体生命全周期、经营全链条的审查标准体系。条例还规定县级以上人民政府将公平竞争审查工作情况纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容。

无论是国家政策还是行政法规均对构建统一大市场，清理“小政策”和“税收洼地”规范地方政府招商引资行为提出史上最严格的要求，地方招商引资政策和制度将迎来重大变化。

对此，我们必须把认识上升到国家顶层设计的高度与站位，深刻认识到：新的发展阶段，建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。加快推进全国统一大市场建设，需要大力破除行政性垄断和地方保护，推动清理妨害统一市场和公平竞争的政策措施。

目前多地政府开始贯彻落实，清理违规税收优惠和财政奖补，加强公平竞争审查，推动招商引资变革。要求逐步减轻对优惠政策的依赖，转而在优化营商环境上加大功夫，推进科学、精准、透明、合规招商引资。

对此，今年国家审计署统一部署，围绕深化重点领域改革开展审计，着眼推动加快全国统一大市场建设，密切关注财政、金融、国企国资、外贸外资等关键领域重大改革任务的落实和进展情况，深入审查一些地方招商引资中违规出台“小政策”、形成“税收洼地”等问题，严肃查处违规返税乱象。提出有针对性、操作性的建议，开展税收征管审计，盯紧看好宝贵的财政资金。

近期，国家审计署向各地下发的《关于征求违规税费返还和虚增财政收入相关问题意见的函》指出：一些地方以财政奖补、扶持资金等名义向企业直接或变相返还税费等问题，违反《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）要求，影响全国统一大市场建设，相关优惠政策应停止执行并予以清理。”

在审计风暴剑指清理整顿地方政府违规承诺税收返还和财政补贴浪潮之下，各地陆续曝出一些涉及政府违规税收返还的典型案例如下：

上市公司江苏博迁新材料股份发布《关于退回政府补助的公告》显示，2023年该公司获得两笔总计2400万元来自宿迁高新技术开发区财政局拨付的奖励资金。近日，公司收到宿迁高新技术开发区管委会《退回奖励通知书》，因不符合相关政策，为规范财政支出行为，公司应将上述两笔奖励资金汇入其指定账户。

上市公司安徽黄山胶囊股份，其也发布公告称，近日收到旌德县财政局函件《关于退返财政专项补助资金的函》，根据《宣城市财政局关于下达2023年国家产业基础再造和制造业高质量发展专项资金（第二批）的通知》（财企【2023】467号）文件的要求，公司需退回2017年9月和2021年10月收到的财政专项补助资金人民币1400万元。

中国（山东）自由贸易试验区青岛片区管理委员会发布公告，其向某贸易公司送达了《关于退还外贸奖励补贴的决定书》，要求其“收到决定书之日起十个工作日内分别退还奖励资金510450元、653325元、485775元、505875元、692750元、1066125元、150850元，并赔偿我委损失（自收到扶持款之日起按照一年期同期贷款市场报价利率计付至实际退还之日）。逾期未支付款项的，我委将依法向人民法院申请强制执行。”

其实，如果梳理一下政策沿革脉络的话，你会发现目前无论是国务院意见还是公平竞争审查条例的规定均不是空穴来风，而是有章可循：早在2013年十八届三中全会的《决定》中，明确提出了“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。”的指导思想。

2014年12月国务院发布了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（即“62号文”），2014年12月9日，国务院发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（即“62号文”），要求全面规范清理优惠政策。但是当时已出台实施的区域税收优惠政策约五十多项，几乎囊括了全国所有省份。在此背景下，清理地方优惠政策面临很大的现实阻力，尤其在外资中引发了不小的反弹。由于很多优惠政策都是地方政府招商引资的承诺，如果突然取消，事实上会造成地方政府违约失信。在多重现实压力下，国务院当时暂缓了执行“62号文”，表述为“待今后另行部署后再进行”。

当时，中央政府依然给地方政府自觉清理自留地的小政策留出了相当大的缓冲空间，并没有一刀切的对地方税优政策的彻底清理，但是各地政府却曲解了中央政府的意图，将缓冲空间当成了可以保留的“自留地”，特别这几年的招商白热化内卷中，很多地方出现了“零地价”“地方留存部分全额返还”“拎包入住”等加码内卷，可谓是变本加厉无所不用其极。

2022年的政策措辞还是“逐步取消、逐步清理”，但是现在的政策与法规则是“停止执行、19项不得”，这种疾言厉色、雷厉风行的态度已然跃然纸上。可见，此次中央国务院清理地方优惠政策态度之坚决，地方政府不能再对这种“自留地”的保留抱有幻想。这同时也意味着，地方政府和行业主体在过去招商引资中积累的很多所谓的“成功经验”，在最新政策与行政法规面前，这次恐怕大部分都要防范“经验害死人”了。

反应最快的是上海，迅速发布了《上海市招商整改任务清单“二十条”》，要求立即清理与税收挂钩的产业扶持政策，全面禁止“税收优惠政策”招商行为“招商整改20条”和“招商行为负面清单“14条”：

   目前多地开始对税收优惠、税收返还、税收园区返税、纳税贡献奖励等一系列政策进行专项清理，并发布文件予以废止。之前，有据可查的是已经有55个地区清理废止违规出台的税收返还优惠政策。

浙江省也发文称，依法依规征税收费，严格落实退税减税降费政策，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费。不得违规对税费收入指标进行考核排名。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。除国家另有规定外，要逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。

江西省最新公开发布文件要求，2025年前应逐步取消对所辖开发区、城市新区、风景名胜区等各类功能区以及特定行业、企业的财政收入全留或增量返还政策。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策，已经出台的没有执行期限应按规定程序审批后确定执行期限，执行期满后一律停止执行。

新政下，地方政府招商引资怎么搞？

上述可知，如果说上海、江浙等、长三角、珠三角，成渝等发达地区拥有非常好的产业优势、完整的产业链、宽松的营商环境，坐享招商引资绝对优势，具有杀伐果断清理追还底气的话，那么我们中西部地区，区县域在比较优势完全被吊打的现实下，如何贯彻执行国家政策文件，如何转变招商模式、方式方法，既有一定的吸引力，又不违规违法？

根据笔者多年来服务地方产业发展经验来看，模式创新，路径多元，市场配置、国资引导、契约奖惩等等是目前解决依法合规招商的有效措施与方法：

一、股权投资替代“税收返还”。建立股权投资型产业公司采用投资的方式代替“税收返还”是可行的路径之一。如近期“重庆模式”对园区改革“四个加快”中明确提出“推进园区开发区运营公司重组，加速向产业投资公司、资本运营公司转型。”比起根据企业的税收贡献对其进行补贴而言，股权投资不仅模式更加丰富多样，并且可以更加深入的了解企业的发展状况，对企业提供有针对性的支持。

二、产业引导基金代替“财政补贴”。如合肥所采取的合肥产投集团利用产投融合模式，苏州采取的地方政府投资基金与合作机构共同设立子基金，引入风险投资机构的模式都取得了较大的成功。更多地方政府开始配置产业投资基金，用投资的眼光进行招商 ，通过对企业的尽职调查和技术论证，既避免因发展冲动造成盲目招引、无效投入；又可以前瞻性的投资布局新兴行业，围绕传统产业升级、新兴产业壮大、未来产业培育，因地制宜加快发展新质生产力。

政府产业基金是指由政府出资（财政或国有资本），主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金  和创业投资基金。随着实践的发展，政府产业基金逐步发展成为一种招商引资的新方式和新的产业政策工具，其实也是一种以市场化方式使用财政资金的探索。

产业基金通过在经济低谷期支持优质企业进行逆周期投资，在企业业绩增长和资产证券化后退出，实现国有资产的保障增值，既解决了产业招引，扶持了产业发展，又实现了政府财政资金的合规“进退流转保”。

三、管委会+公司招商模式。如烟台烟台高新区以“创新优化国有资源配置，提高国有资本运行效率”为导向，通过公司+管委会改革，全面实现了从传统的投融资平台向市场化主体转型，明确4家国有资本投资运营公司的法人地位和功能定位，增强国有经济整体功能和效率。打造产业化市场主体金融控股、产业发展等，注入资产规模达118亿元，创新推行“园区开发+项目招引+运营服务+基金配套”的“平台+国企”一体化产业发展与招商模式，大力发展特色鲜明的产业园，以市场化思维创新与企业的合作方式，走出了一条集约化内涵式的高质量发展新路径。

四、成立市场化招商主体契约化招商模式。今年4月份安徽阜阳市全市首家国有专业招商公司——阜阳市东合产业投资有限公司在颍东区揭牌，标志着政府主导招商与市场化招商双轮驱动的新尝试落地。

构建政府指导下的市场化招商机制，组建阜阳市东合产业投资有限公司，是颍东区打造更专业、更高效招商工作机制的创新之举。东合产业投资由颍东区招商投资促进中心主管，采取公司架构，完全剥离行政职能，独立行使公司职权。公司设董事会和监事会，董事长由该区招商投资促进中心委派，总经理通过社会招聘产生。公司内设招商投资部、综合服务部，人员面向社会招聘产生。

“东合产业投资主要任务是研究招商政策、评估招商项目、推广招商方案等，以更加精准、高效的方式吸引和推动优质项目落地。”公司通过对各地招商政策进行深入研究，结合颍东区实际制定适应企业需求的招商政策，并为政府决策提供政策咨询服务；深入筛选和评估招商项目，为政府部门提供专业的项目分析、尽职调查、投资评估和风险评估服务；制定切实可行的招商推广方案，组织策划各类招商活动，利用各类展会等平台，积极推动招商推介和项目线索收集，并与企业进行招商洽谈对接。

东合产业作为市场化招商主体，与招引企业签订《入区协议》和《合作协议》详细约定对入区企业的投资强度、达产纳税、补贴奖励、绩效考核、认定标准、兑现条件等等，明确双方的权利义务，和奖励补贴均由区属国有企业作为市场化主体与投资人通过市场化合同方式予以约定，对入园企业进行契约化考核奖惩。

五、从“项目”招商转变为“生态链、产业链”招商。地方在招商引资、发展产业及开发区建设方面，需从吸引企业转向形成产业生态链。从“项目思维”转向“链式思维”和“生态思维”，强化产业链，形成具有竞争力的产业集群和完善的产业生态。

六、从“硬配套”向“软服务”转变。地方政府在塑造营商发展环境方面需有所变革，从“硬环境”转向“软环境”，从“硬优惠”转向“软服务”。未来，招商引资将不再依赖财税让利、土地优惠等“硬优惠”政策，而是更多关注营商环境、服务能力、服务创新、城市综合生活配套等方面，以吸引和留住企业。

七、扬长避短，差异化发展。地方应培育自身特色，实现产业园区的精准定位和差异化发展。在取消地方优惠政策后，发达地区与发展中地区在招商引资上的差异将更为明显。中西部发展中地区需考虑产业基础、资源禀赋等因素，形成具有地方特色的产业发展环境和载体。